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韩大元:公安机关执法与公民权利的宪法保护

更新时间:2004年02月17日22:09:26    作者:战胜乙肝网    文章来源:中国民商法律网
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韩大元



注释:在全国公安局长培训班上的讲座(根据录音整理)
原载:中国宪政网(www.calaw.cn)


很高兴有机会与警官们一起讨论有关公民权利保障的话题。目前社会各界都关注我国法治的发展,而这种关注集中表现在公民权利的保障问题。公安机关在保护公民权利,建设法治国家过程中担负着重要的职责。

我国现已有440多个由全国人大和常委会法律通过的法律和有关法律问题的决定。除此以外,还有900多个国务院的行政法规,几万个各部委的规章和地方政府的规章。这些法律、规章中约80%是由行政机关来执行的,公安机关作为行政机关的重要组成部分,在权利保障和维护社会秩序方面担负着特别重大的责任。

我们的公安民警,每天所做的工作,都是与保护公民权利有关的。随着社会的发展,特别是公民法律意识的提高,我国公民对公安机关保护公民权利方面的要求越来越高。因此,如何在公民权利保障与国家利益的维护之间寻求平衡是我们需要认真研究的重要问题。

今天我给大家讲的题目是关于公民权利法律保障的几个问题。为了便于讨论和理解权利保障的基本理论,我分以下几个问题。

第一.如何认识目前社会转型过程中出现的权利现象与保障问题。

大家注意到,近年来社会生活中出现了许多与权利保障有关的案件或事例。社会公众对权利问题表现了高度的关注,为什么呢?我认为主要原因在于:

一是我们法律原则和社会现实之间出现了不适应现象,现实生活中人们有时感受不到权利带来的实际利益。我们的社会现实,特别是我们的法制实践,在有些领域可能脱离了法律的一些原则。

所以当法的原则和社会现实,或者法律实践发生冲突的时候,我们应该要具体分析冲突产生的原因,也不能简单地说中国的法学理论都是空的。这样的判断我觉得过于主观。

当然,我们也不能简单地作出判断,认为我们的法学理论都是合理的。理论与现实之间出现了冲突,有可能是理论的问题,也有可能是实践过程脱离理论指导而导致的。我们需要具体分析,是实践中的问题,还是我们法律规定本身问题。

二是由社会转型的特点所决定的,在新旧体制的矛盾中人们开始关注社会变革与个人之间的利益分配问题,从利益多样化的环境中体验权利的价值。

三是随着社会法治化进程的发展,权利开始从个体问题转化为整个社会问题,成为评价法治化程度的重要标志。

四是社会成员法治意识的提高。还有一个原因是我们所处的时代特征有关,即权利问题是21世纪人类共同面临的问题。在上述背景下我国出现了“权利”热。在权利问题上,我们需要保持客观的、理性的态度,分析具体的个案,寻求理论的解释。

那么,在中国目前出现了哪些新的权利保障问题。我准备了一些案例,为了节约时间,我就举几个例子。

我这里有一个案例,大家可能都看过了,有一个报道《谁杀死了小女孩》。这是今年10月份发生的,案件内容也是简单的。有一个叫李桂芳的母亲带着3岁的女孩生活,有一天,她在商场被怀疑偷拿洗发水,被当地派出所带走,后尿检时发现吸毒,被送往戒毒所。在派出所,这位母亲向民警说过几次,她家里有三岁女儿,希望派出所跟她姐姐联系,照顾女儿。

派出所在处理这个问题上,尽管做了一些工作,中间有很多环节,但不管是什么环节,有关民警是否打过电话,是否确认过落实情况。结果是令人痛心的,过了几天以后,因为没有人照顾,小孩子在家里活活地饿死了。当人们发现这个小孩子的时候,她的尸体已经高度腐烂,身上爬满了蛀虫。最后检疫的结果,小孩就是被饿死的。

这个案件最后的结果是两位警察,不得不站在被告席上,他们派出所的所长最后被免职。

看了这个案件报道以后我就想,母亲是吸毒的,当然按照法律程序当然可以强制戒毒。但是面对母亲提出来的,家里有三岁的小女儿这样一个现实,这样一个事实,我们的民警,是否对这个小的生命给予了关注?你即使打过电话,但是打过电话以后是否确认过她的姐姐是否已开始照顾她的女儿?如果我们对生命敬畏的话,我想就不会出现这个问题。

在被告席上,两名民警也讲了,我自己只是依照法律执行公务,因为强制拘留是法律上的要求,我作为一个公安人员我也应该这么做。

从某种意义上,他的这种说法也许有一定道理。但是我们是不是也考虑到,我们在执法的时候,是否尊重对犯罪嫌疑人的人格,是否对她提出的小女儿生命可能受到威胁的事情给予了必要的关注?法律和秩序是重要的,但对于执法者来说,放在第一位的,必须是对公民的基本权利的尊重,而生命权是最高的价值和不可逾越的低线。为什么会出现这种现象,在执法过程中对生命的冷漠是造成这种悲剧的重要原因。我想这个问题值得我们思考。

公安部常务副部长田其玉同志在批示中讲,对人落寞、缺少关爱,是我们当前执法中的突出问题。这个案件媒体做了很多报道,国外也有报道。

我仔细看了一下,民警在自己的职权范围内也做过必要的工作,也打过电话,但是我们缺乏一种对生命的关爱精神,只考虑依法制裁的功能,而对保护的功能考虑得比较少。对吸毒的母亲按照法律规定,强制戒毒的必要的,这是执法行为。但是执法的同时,我们是不是关爱了另一个生命的保护问题?

我们执法的时候,一方面我们要打击犯罪,另一方面我们也要保护公民的人权。怎样把打击犯罪和保护人权,包括犯罪嫌疑人的人权,协调一致起来。我们不能只强调打击的一面。这个案件给我们提出了一个值得思考的问题。

最近大家可能也看到,全国常委会通过了《道路交通安全法》,其中有一个规定一直是有争论的,即“撞了白撞”的规定是否合理?就说外地人到北京,或者到大城市来,因违反交通规则,横穿马路被撞死了,是不是白撞了?司机要不要承担责任?两三年以前,我们的有些交通规则上规定,因违反交通规则而撞死的话,司机不负任何责任,也就是民间所说的撞了白撞,因为你是横穿马路,违反了交通规则。但是后来就提出来,撞了白撞这样的条款,缺乏一个法治精神,当一个生命受到伤害以后,我们能不能责怪你没有遵守交通规则?在生命权与通行权的价值上我们首先要选择生命权,不能以通行权牺牲生命权。对生命权的优先保护是宪法的基本精神与原则,是法治的基本价值。

在座的各位是地方公安机关的负责同志,我们有些地方是不是有很健全的交通设施,让市民很容易了解交通方面的基本知识。比如,如何过马路?你是不是充分地让我们的市民,特别是我们的农民,了解这个交通法的规定?当驾驶员开车的行为与一个弱小的生命之间,发生冲突的时候,我们能不能去责怪一个弱小的群体或者是一个弱小的个体的生命?要求他应该怎么做?因为我们《民法通则》中有规定,就是从事高空作业,从事危险作业的人,你本身要承担一个安全的义务,因为你驾驶了庞大的汽车,对方是弱小的一般的公民,个体的生命,这时候驾驶员本身负有一个高度安全义务的责任。所以安全交通法律经过几次讨论以后,最后把撞了白撞这样一个不符合法治精神的条款给删掉了。实行司机负无过错推定责任原则,当然故意自杀等行为是被排除的。这样的规定对司机来说可能要求高一些,但这也是我们法律所体现的尊重生命价值的基本要求。

另外一个案件是前一段大家都熟悉的,就是孙志刚案件,我刚从广东出差回来。我到广东开会时,也向一些司法机关的同志们了解废除收容审查制度以后,我们目前面临的新问题,比如你现在不能强制生活无着人员到救助站,要自愿到救助站去。但是现在去的人数很少,对很多外来人我们现在不能采取过去那样一种方法,因为如果你强制的话,就违反了这个规定。

但是在这些社会的所谓流动人员当中,的确有从事犯罪的或从事违法活动的人,据说数量还不少。于是有些人怀疑收容审查制度改革的意义,甚至把目前社会治安管理中出现的问题简单地归结到收容审查制度的改革。我认为,这种想法是错误的。我们从人权保障的角度,改革了收容审查制度。当然,我们需要建立一些配套的制度,及时地解决目前遇到的社会秩序相对混乱的问题,公安机关调整社会管理方面的确出现了新的现象。我认为,从保护人权这个角度来说,废除是对的。但是我们是否充分考虑到,你废除以后社会治安管理会出现什么新问题?是否考虑衔接和配套的问题。

我跟一些同志讲,收容审查制度是违反我们宪法原则的。因为我们宪法规定公民享有人身自由,但是收容审查实际上是剥夺或者限制公民人身自由,这是我们首先要考虑的。我们正建设社会主义法治国家,法治国家的核心与基础首先是宪法,既然宪法庄严地承诺给公民人身自由,你要限制人身自由,那只能通过法律来规定。法律没有限制的时候,用行政法规或者大量的地方性法规限制人身自由,这是不符合我们法治精神的,这一点是我们首先要承认的。

但是另一方面,维护社会秩序,维护社会的治安管理,也是保护公民权利的必要措施。如果没有安定的社会秩序,那么公民的人身自由也得不到保障。所以我们需要在两者之间寻求一种平衡,既要保障公民的人身自由,又要维护社会的秩序,这两者是具有同等价值的。

因此,废除收容审查制度以后,首先要肯定其积极的意义,同时也要研究存在的新问题。任何一种法制改革,都承担着一定的风险,要付出一定的代价。那么收容审查制度最大的问题是什么呢?我前面讲的就是一个它实际上是不合理的方式限制或者剥夺了宪法赋予公民的人身自由。比如,三无人员也可以成为收容审查对象,暂住证、务工证等。这样的规定有没有合理的理由?暂住证制度并不是一种合理的制度设计,比如沈阳开始取消暂住证的做法,改为申报制。我们严格从法治角度考虑,中华人民共和国公民,你不管你从什么地方来,到什么地方去,都是中华人民共和国公民,除了我是中华人民共和国公民身份之外,我是不是有暂住证才能工作呢?像沈阳市开始取消暂住证,从法治角度看,这是一个非常好的制度创新。其它城市也陆续现在取消这个制度。但是取消暂住证以后,我想我们还需要配套性的制度,否则有可能出现目前这种取消收容审查以后,社会管理方面出现的一系列新问题。这个也是我们目前学术界关注的问题。也就是说权利保障和社会秩序之间如何保持平衡,公安机关在保持这种平衡方面发挥着重要作用。

另外,值得我们注意的问题是,公共权力和公民个人权利之间目前也出现了很多一些新的问题。因为在计划经济体制下,我们主要是通过公共权力来调整社会生活,公民个人所享有这种个体权利的范围是比较狭窄的,我们很多活动都依靠公共权力。但是随着市场经济的发展,经济的多元化,公民个体的自治领域不断地扩大。在自治领域中,有时公民不愿受公共权力的制约,而要靠自我的意识来调整自己的生活。所以公权力和私权利之间也出现了一些新的冲突。比较典型的案件,就是大家所熟悉的延安宝塔区出现的黄碟事件,夫妻在家里看黄色录像带,我们民警根据群众举报要没收录像机,这个案件也引起很多人的关注。有些报道是不准确的,因为发生了权利侵犯的现象,就责怪公安机关不应该去管,在家里看黄碟这是公民的权利,这是简单的判断,我们应从法学理论来进行判断。

首先民警有没有权力管,你应该不应该管,这个问题我们需要从现有法律当中找出依据。你是否遵循了法的基本程序?应该做这样一个分析,简单地对一个权利问题做一个判断并不是客观的判断。

但是这个案件给我们提出一个问题,就在一个建设法治国家的进程中,公民个人权利范围和公共权力调整的范围之间,到底有什么样的界限。私权在什么范围内是合理的,他在什么范围内需要公共权力的调整?什么范围内他拒绝公共权力的调整。只要超越了一个界限是不是必然造成公权力对私权利的侵犯?这个问题给我们公安机关提出了新的课题,在行使职权的时候,如何在私权和公权之间确定一个合理的平衡。

从主观上讲,我们管理的目的也许是合理的,愿望是好的,出发点也是好的,但是根据法律原则目的和结果之间也要保持合理的比例关系。即使主观愿望和出发点好,但是你造成的结果可能侵犯了某一个公民私权的话,那么这也是一种侵犯权利的一种行为。

这些案件也告诉我们,我们执法行为和公民的权利保护,特别是私权保护之间也要平衡。

一个月以前,在浙江大学发生了一个案件,大家可能也听说过,浙江大学一个四年级的大学毕业生,参加浙江省公务员的考试,他的考试也通过了,但是体检的时候,根据浙江省公务员体检实施细则,被认定为体检不合格,为什么?因为浙江省这个公务员体检细则里面规定,当浙江省的公务员男必须1米60以上,女必须1米55以上,另外一个规定是乙肝病毒携带者,如小三阳病毒携带者为体检不合格。这个学生的面试、笔试成绩都是第一名,但是因为他是小三阳病毒携带者,没有被录取。于是这个大学生怀疑工作人员办事不公正,用刀杀害了工作人员。这是一个悲剧。

出现这个案件以后,人们就开始关注了,浙江省的国家公务员体检实施细则的规定是否具有合理性,小山阳是没有任何传染性的一种病,能不能成为体检不合格依据?人们注意到,国家公务员的暂行条例里面它只是规定,国家公务员身体健康就可以,并没有把小三阳、大三阳等没有任何传染性的病毒携带,作为一个体检不合格的标准。那么浙江省显然是把它扩大解释了,它大概列举了40多种体检不合格的内容,其中包括小三阳。人们都也承认小三阳是没有传染性的,而且我们医学不能根治这样的病。我们人口10%都带有这种病毒,医学上认为是健康的人。但是由于地方的连规章都说不上的文件里面规定体检不合格的内容,使他失去了根据宪法和法律享有的职业选择的自由和参加国家管理这样一种基本权利,所以他觉得是走投无路,才做出这个行为。

当然,我们也不能同情他,因为你毕竟实施了杀人行为。一些科学家联名向法院写信,要求刀下留人。理由是他之所以实施了这个行为,社会也要承担责任,如果没有不合理的违法规范的存在,那么他当当公务员的愿望是可以实现的,就是因为你有了这样一种不合理的规范性文件,限制了他的宪法权利,所以他没有成为公务员,由此引起了这样一种悲剧。所以社会也要承担责任。二审现在正在审理之中,很多人写信认为不应该判死刑,应该死缓,枪下留人。

从这个案件当中我们发现什么问题呢?在公民权利保护过程中有些地方性法规实际上作出了很多限制性的规定。还有一些政策、规章同上位法律,特别是同宪法的规定是不一致的。这种缺乏合法性、合宪性基础的规定,损害着很多不特定人的权利。比如去年, 在四川发生的一个案件,一个大学毕业生找工作时就遇到身高歧视问题。,他的身高大概是1米58,但是中国银行四川分行招牌公告规定,男身高必须1米60以上,他差2厘米。他向法院起诉,认为你这样的规定侵犯了宪法保护的平等权利与参加国家管理的政治权利,除了特殊的职业之外,为什么作出这种限制呢?1米60以上的人和1米58的人在参加国家管理上有什么区别?所以他认为这是违反宪法。法院还没有审理这个案件以前,用人单位自己取消了不合理的规定。所以现在权利问题已经开始成为公民生活的一部分,公民开始根据宪法来保护自己,提出很多权利问题。

随着法治的发展,社会将面临更多的权利保障问题。我昨天在网上查了一个案件,北京的三名嫖客状告密云公安分局,向法院起诉。法院作出了一审判决,认定公安局的行为没有违法性。公安机关在履行职务时间发现他们跟卖淫小姐在一起,但是这三个人说没有发生性关系,小姐之所以在房间里面,是因为他们处长带着小姐去了房间,他们只是不好拒绝,并没有发生性关系。公安分局作出拘留的决定,他们也被单位开除。后来其中的两个人向法院起诉,法院依法驳回了原告的诉讼请求。

从这个案件我们可以看出,现在即使是你被处罚的,但是被处罚者他要寻求法律的途径,当然他提出诉讼理由是否合理,这是由法院判断的问题。但是类似这样案件,我想以后会越来越多。所以从我们公安机关今后所面临的工作看,权利问题将越来越突出。如何应对新的情况,我们需要从权利的基本理论角度分析现实问题,并思考制度建设。


第二,权利基本范畴问题


大家在实际工作中基本了解权利的一般理论,那为什么还要讲这个问题?因为现实生活中出现各种不同形式的权利现象以后,我们需要对它进行判断,即它是一种什么性质的权利,是一般的人权问题,还是个法律保护的权利问题?或者是一个宪法规定的基本权利问题?不同的认识可能带来不同的权利问题的判断。如果笼统地说这是一个人权问题,那么它的范围是非常广泛的,人权在我们国家,首先是一种宪法保护的人权,但是人权范畴中有些是法定的,有些是非法定的。

在权利基本范畴中我们首先讲一下人权。人权是目前社会公众普遍关注的问题。在这次修宪过程中,很多学者提出宪法应规定“尊重和保障人权” 的原则。虽然,我们还没有看到最后文本,但尊重和保障人权作为一项宪法原则,已得到社会的普遍认可。党的十五大、党的十六大都强调了人权保障的原则,在法治国家的建设中,国家一个最高目标之一就是要在全社会都要尊重和保障人权。

那么什么是人权?尽管有很多一些定义,从本质上讲,人权就是作为一个人应该享有的一种基本的权利和自由。只要是人,那么你作为人的一种资格,作为人应该享有的权利,就是人权。所以人权范围是非常广泛的。

人权一般来说它有三个方面的内容。

第一个方面是我们所说的人权是一种道德意义上的权利,人权首先表现为一种道德上的权利。

第二个方面人权表现一种法定上的权利。人权基本内容转化为国家法律保障的范围。

第三个方面,人权表现为一种现实的权利行为。就是主体具体在现实生活中,实现权利并得到落实,使人们能够感受到他的尊严,人的尊严得到保护的现实制度。

所以从中国法律的角度来说,我们讲的人权它是一种比权利范围更广泛的一种范畴,某种意义上,人权主要表现为一种法律上的原则。

那么人权和权利这两个概念之间有什么区别?我们讲权利,一般指的是一种法定意义上权利。也就是说在人权这样广泛的领域,需要由国家提供保护的一些内容,我们通过法律把它具体化为某种法定的权利。

权利的特征首先表现为它具有法定性,从价值形态看,权利具有应有与实有状态的区分,但在具体的法律关系和现实生活中权利主要表现为法定范围内的范畴。

第二,权利是一种主体依法实现其意志的行为。权利本身是对人的自由一种保护,也是把人的自由通过法律的形式加以具体化的内容。

第三,权利是受限制的,具有限制性,是一种相对的权利范畴。

第四,权利是比较稳定的一种形态。因为它是法律规定的一种权利,因此它存在的形式是稳定的。

所谓权利,是指公民在宪法和法律的范围内,可以作或者不作某种行为,也可要求国家和其他公民作或不作某种行为的可能性。

在一个国家社会生活中,法律上规定了某一种权利以后,国家和政府自然就承担着保障和实现这种权利的义务。也就是说对公民个人来说,这个权利是追求利益的一种法律权利,那么对国家来说,实现其主体权利是一种义务,形成权利与义务关系。

因此我们在执法当中,遇到的大量的权利首先是法律权利。比如我们法院在审理案件的时候,法官适用的法律中很多权利是一个法律上的权利。比如我前面讲的北京三个嫖客状告公安局,他的理由是什么?他们认为你做出拘留决定以前,没有告诉我可以复议,也可以起诉。公安机关做出拘留或处罚决定以前,应该告知你有复议的权利,也有向法院起诉的权利。他们三个人主张公安局没有告知具体的权利,所以他们在法律规定的期限内没有申请复议,也没有向法院起诉,失去了起诉的权利。所以一个公民在主张自己权利的时候,他肯定要找到一个法律上的依据,以某一个法律上规定的权利受侵犯为理由提起诉讼。

当然我们要注意法律权利来自于人权,人权的基本价值及人权基本规定,通过具体形式转化为法律权利。下面我们讲一下基本权利。

为什么有人权和权利概念后,还需要基本权利呢?这是我要讲的重点问题,因为我们讲课题目里有一个副标题,即以基本权利的宪法保障为中心。

公民在一个社会中行使的权利是非常广泛的,比如民事权利、刑事权利、诉讼权利等。在这些公民所享有的权利当中,有些是根本性的权利,没有根本性的权利,你作为一个人,作为一个具有法律地位的公民,就不能完整地体现一个人所需要的根本性的权利。

我们所说的基本权利,实际上是公民权利中最重要的、最根本的权利。把这种权利称之为公民的基本权利。这里所讲的基本,就说明了基本权利的根本性、重要性与权威性。

所以我们说宪法和法律的区别之一,就是宪法规定了是公民的基本权利,而法律规定了公民的法律权利。那么基本权利与法律权利相比较有什么区别呢?

首先,从规定的内容来看,宪法规定的基本权利是一个根本性的权利,也就是说公民的重要的、根本性的权利由宪法来规定,而非根本性的一般的权利,由法律来规定。

其次,法律权利针对一般的公民,涉及到公民和公民之间发生的权利纠纷,或者公民个人侵犯另外一个公民权利。而基本权利主要是针对公共权力的,公民行使基本权利,就意味着公共权力不能侵犯我的基本权利。这是基本权利与法律权利之间的不同。

当一个公民主张公安机关的执法行为侵犯基本权利的时候,他应该依据宪法主张基本权利。基本权利不同于一般民事法律中的民事权利,民事权利是公民个人的权利,通过民法通则解决。但是基本权利一般都是宪法问题,侵害主要来自于公共权力。

第三,法律权利与基本权利都受一定限制,但受限制的程度不同。任何一个国家,宪法上规定的基本权利也不是绝对的,但它限制的程度不一样。你要限制宪法规定的基本权利,你必须通过法律,或者基于法律的授权,这与法律权利受限制的方式是不一样的。

为什么?因为基本权利是宪法规定的,是宪法承诺给公民的,因此要限制这个权利,或者剥夺这个权利,必须要通过法律途径。一般的行政法规,特别是政府的规章,地方性的法规,是不能限制的。当然行政法规,在授权的情况下可以做出限制性的规定,但是一般情况下是不能限制的。

由于基本权利是一种宪法性的权利,如果我们把限制基本权利这样一个权限交给地方性法规或规章的话,那么宪法权利在实际生活中,被下位法层层限制,公民在实际生活中不能充分享有。很多国家都有这样的规定,我们宪法和立法法明确规定,公民的人身自由权利限制只能通过法律,一般规范性文件不能规定限制性内容。

废除收容审查制度的重要的理论依据就是,有关限制人身自由的内容,地方性的法规是不能规定的。国务院的行政法规也不能任意规定,只能通过法律来规定。如果我们一方面宪法上规定人身自由,而另一方面又允许大量的规范性文件来限制、剥夺人身自由,那么宪法的存在就没有任何意义。

我们举一个例子,最近教育部修改高等学生管理规定,很长一段时间教育部通过规章规定,大学生在校期间不能结婚,主要理由是,大学生主要任务是学习,年龄又小,结婚对学生的成长是不利的。但是随着人们法律意识的提高,这个问题被提出来了,就说我们的宪法规定公民有婚姻的自由,我们的婚姻法规定,结婚的年龄男22,女20。那么教育部作为一个政府部门,通过规章能不能限制在校生不能结婚,而不管其年龄是否符合法律规定?这明显是违反上位法律,与作为上位法律的婚姻法和宪法规定相抵触。你教育部的规定有效,还是婚姻法规定有效?这是上位法和下位法之间的关系问题,如出现相抵触的现象,下位法是无效的。

另外大家也注意到,这几年最近结婚登记条例也改了,比如以前是婚检是强制性的,最近也取消了,婚检是选择性的,自愿的。

从权利和基本权利角度来说,这也是个人自由的一种选择,国家不能强迫结婚的人必须到一个医院接受检查。

我们结婚的时候,过去都需要本单位介绍信,现在也改了,不需要本单位介绍信,你只要有户口本和身份证就可以。 所以婚姻登记越来越简便,手续越来越简单。对公民个人来说这就是他行使结婚权利,现在一些不合理的程序越来越少,我觉得这也是进步。

现在也出现一些问题,比如前几天我们讨论,婚姻登记条例修改以后,离婚率提高了,有些人认为不应该这么改,还是需要本单位的介绍信。这种观点是值得商榷的。

一方面我们的制度在发展,另外一方面我们可能面临很多新的问题。前年重庆邮电学院的两个学生在校期间谈恋爱,后两个人同居并怀孕。怀孕以后这个女孩到学校检查身体,校医发现她怀孕,向学校有关部门报告。学校做出开除学籍的处分,很多媒体关注了这一问题。

我们并不要求大学生到了婚姻登记年龄后马上结婚。我们应该教育我们大学生,在校期间结婚会面临很多问题,无论是你的年龄,你的经济情况和学习任务等方面结婚并不是好的选择。但是我们不能禁止他们在校期间谈恋爱,在校期间结婚,这是他们的法律权利,权利是可以放弃,权利是可以不行使的。有些大学规定,大学生结婚或怀孕的话,给予开除学籍处分。而校规的规定与上位法律是相抵触的,应该是无效的。

公安部颁布的规章,数量也相当多。有一部分是国务院审批制度改革中已废除,但是还保留着很多一些规章。我们曾向公安部提建议,能不能根据宪法和立法法的规定清理一下,我们规章里面哪些跟立法法的规定相一致,哪些相抵触?抵触的部分,我们是不是应该修改? 有些人认为,刑事案件当中,比如实施了杀人行为,杀人是具有社会危害性的。但是我们可能没有考虑到,一个违反宪法和法律的规范性文件,它侵害的是不特定多数人,你杀的是一个特定个人,危害是很大的。但实际上它是违法的规范性文件,侵害几千人,几十万人,甚至是几亿人,对这样的规范性文件如果我们不能及时的发现和修改,那么它对我们公民权利侵害是非常严重的。

比如大家都知道,在农村,很长一段时间妇女平等权利得不到有效保障,很多乡规民约规定,出嫁女不分给责任田,如果你找的对象是外乡人,不是本乡人,那么本乡根据乡规民约不分给你责任田。为什么?因为你结婚到另外一个地方去。为什么男的结婚就没有这样规定?女的就有?显然是对平等原则的违反。过去人们觉得这没什么问题,但是现在农村妇女们提出来,依据宪法保护女性的平等权。男女平等是宪法保护的一个基本原则,乡规民约规定,出嫁女不分给责任田,这是违反宪法原则,这个条款是无效。 如果我们遵守这个乡规民约的话,那么妇女的平等权是得不到保护的。过去单位开结婚介绍信的时候,有的要求男女结婚年龄加在一起必须超过50岁以上,或者54岁才能开介绍信,女职员不结婚不分给你房子等。

基本权利和法律权利之间的界限还在于,国家规定平等权后,国家就负有平等地保护每一个公民基本权利的义务。如果你在就业问题上实施男女之间不平等,就意味着国家没有履行你应该履行的义务。这就要求我们一方面重视权利问题,另一方面我们要重视基本权利问题。如果基本权利得不到实现,那么其它的权利,也会自然就得不到实现。为什么?因为任何一个权利它都是基本权利的具体化。

另外,权利的救济和基本权利救济的程序也是不一样的。当一个公民他的法律权利受到侵犯的时候,他可以通过民法、刑法、诉讼法等途径得到救济。当你的基本权利受到侵犯的时候,其救济程序是非常特殊的,比如我们经常遇到这样的问题,宪法上规定了某一个基本权利,但是当事人提出权利受到侵犯以后,有的时候法院是不受理的,因为找不到相关的法律依据,所以驳回诉讼请求。

比如我的选举权被侵犯了,选举委员会没有通知我什么时候选举,导致我无法参加选举。当事人提起诉讼以后,法院只受理选民名单受侵犯的案件,其它政治权利受侵犯的案件,法院是不受理的。这是我们目前基本权利保障中提出的问题。最重要的宪法权利,因没有具体法律规定而不能给予保护。这种做法是有问题的。

所以基本权利救济比一般权利救济更艰难。但是从我们社会效果来看,一个国家如果没有完善的宪法基本权利救济程序的话,那么其它法律救济程序,实际上也失去任何意义。为什么?你保护了法律权利,而不保护宪法规定的基本权利,这种权利保护实际上没有任何基础,没有任何保证。

当然近年来基本权利保障方面也有了新的进展。大家可能都听说过,前两年山东有一个案件,叫齐玉玲案件。一个农村女孩考上了中专,但没有拿到录取通知书,她以为自己没考上,也没有去问。过了九年以后在通过偶然的机会她发现自己当年考上了,但是本村另外一个人冒名顶替,用她的名字了学校,毕业以后分配在银行工作。这个女孩有一定的法律意识,认为这种冒名顶替的行为侵犯了我宪法保护的基本权利,所以你应当承当责任。当时我们法院也很为难,过去没有遇到过这样问题,我们看了一下民法通则,民法通则里面没有规定受教育权是民事权利。如果按过去的观念我可以不受理,为什么?你这个权利虽然很重要,但是法律上没有依据。受理法院的法官是很负责的,认为宪法上既然承诺了受教育权,他的权利受侵犯了,我们法律应该给予保护。但是我们目前一般法律里面找不到依据怎么办?于是向最高法院请示。最高法院研究以后做出司法解释,认为,以侵犯公民姓名权的方法侵犯公民根据宪法所享有的受教育权,应当承担责任。当然这里只说承担民事责任,侵犯宪法权利应承担民事责任,所以赔了十五万元。

宪法救济和法律救济有不同的程序,某种意义上宪法救济是法律救济一个补充和更高的形态,或者是最后一个救济手段。在这一点上权利问题和基本权利问题也有一些区别,我们不要混淆权利和基本权利的界限,不要把基本权利降低为一般的权利。因此,从权利的关系来看,基本权利是最高层次的权利体系,其它的权利是基本权利的具体化。

基本权利是宪法规定的权利,一般权利是法律权利。对我们公安机关来说,首先要维护基本权利。只有基本权利得到维护,其它权利的实现才有可能。所以我这里反复强调两个区别。

概括地讲,基本权利与法律权利的区别,主要表现为:

首先,性质不同,法律权利是一般法律赋予的,而基本权利是通过宪法赋予的。

大家知道,因为宪法是一个国家的根本法,具有最高的法律效力。由此决定了宪法赋予的基本权利,高于法律制定的其它的权利。所以性质上两者是不一样的。

第二,确定的标准不同。公民享有的法律权利是非常广泛的,在社会生活的所有领域,公民都行使相应的法律权利。而公民基本权利,是在公民权利中高度概括和提炼出来的最根本性的权利。 因为一个国家宪法不可能保护所有的权利,它只能根据一个国家的经济发展、一个国家法律文化和社会成员的承受能力,以及国家履行义务这样一种可能性,做出综合评价后,把那些最重要的,而且国家能够保护和能够实现的那部分的权利,把它提升到基本权利高度。

比如宪法能不能规定迁徙自由?迁徙自由,我们54年宪法曾经规定,但是75年宪法,78年宪法,到82年宪法我们没有规定迁徙自由。迁徙自由权利是很重要的,但要规定在宪法上需要考虑相关的条件。如我们中国城市化进程还是比较缓慢的,城市能够容纳农村人口的能力非常非常有限,我们现在五百七十多个城市,按照国外相比较我们城市化比例只占30%左右。另外,中国的城乡之间的经济差别是比较大的,不像西方国家。而我们国家农村整体来说比较落后,城市比较发展。从社会管理角度来看,我们建国以来我们建立的社会管理体系,尽管也有一些缺陷,但是这个管理体系基本上符合中国实际,目前还没有建立能够取代的新制度以前,轻易地取消户口制度是有一定难度的。

从价值层面看,很多权利是需要以基本权利形式来规定。但是基本权利要强调现实性的问题。如果没有现实实现的能力,即使规定在宪法上,也是没有任何意义的,一旦规定在宪法上,国家是有义务实现的。

所以在中国谈权利和基本权利区别的时候,特别是确定标准的时候我们还是要充分地考虑我们国家的国情。不能简单地把西方国家的宪法制度拿过来,说西方这么规定,我们也应该这么规定。

第三,权利和基本权利对国家的约束程度不同。因为基本权利是一种公民个人对抗国家公共权力的一种关系。也就是说用基本权利来防止国家对权利的侵害。所以基本权利对国家权力有一个严格的约束力。所有的国家机关,在它履行职责的时候,不得违背基本权利保护的要求和实现基本权利的原则。而一般的权利,它不一定是针对公共权力,大量的权利是针对公民个人和个人之间的关系。所以对国家的约束不像基本权利那样具体和严格。

基本权利对国家机关的约束,既表现为对于立法机关的约束,又表现为对司法机关和行政机关的约束。比如立法机关在制定法律的时候,不得违背宪法规定的一种基本原则。比如我们宪法规定了平等权,这是公民的基本权利。那么立法机关在制定法律的时候不得做出违背平等权的法律。

其实在我们国家,全国人大和人大常委会制定的法律中,有没有与宪法规定不一致的条款?到现在为止我们可能没有听说过全国人大常务会制定的某一个法律或条款违宪的事件,或者被宣布无效。但这并不等于说我们制定的所有法律条款,与宪法规定都是一致的。

如最近学术界关注的一个问题,比如我们修改了婚姻登记管理条例,取消了强制性的体检规定。但是,全国人大常委会通过的母婴保健法里规定,为了保护儿童的健康,那么你结婚以前还是要体检的,强制性体检内容中,包括婚前检查。一方面是全国人大制定的法律,一方面是国务院制定的行政法规,两者对同一个问题的规定不一致时怎么办?按照一般的原理,行政法规不能规定与上位法相抵触的内容,从母婴保护的角度看,你必须检查身体,但是婚姻登记条例却取消了这个规定。到底是上位法律有效,还是下位法律有效?有的人说后法优于前法,这是错误的理解。

所以立法机关在制定法律,它有一个严格限制,就是不得违背宪法规定的基本权利,不能限制和不能剥夺基本权利。

所以从今后发展趋势看,我们将面临越来越多的可能违宪或违法的规范性文件。人们在实际生活中经常会遇到规范性文件是否符合上位法,是否符合宪法的问题?立法法明确规定,公民个人如果对于行政法规以下的,比如地方性的法规,规章认为同宪法或法律规定相抵触,可以向全国人大常委会提出审查的建议。

最近,河南省洛阳中院一个法官,在判决书中认定,河南省制定的有关种子条例的地方性法规违背了全国人大常委会规定的种子法的规定,因此无效。她做了这个判决以后,省人大常委会和省高院进行调查,认为法官没有权利在判决书中宣布地方性法规无效的决定,这个法官最后被免除了审判员的资格。这位法官认为,我并没有宣布地方性法规无效,我只是在判决书中根据立法法的规定,说明与上位法的规定相抵触的地方性法规是无效的。因为按照这个种子法的规定,玉米的价格是靠市场来调解,两家公司正好打官司,在基本事实上没有争议,但是在赔偿标准上出现了不同意见。按照《种子法》的规定,赔偿额大概是七十万,如果按照河南省地方性法规的话,赔偿额可能是三万到五万。那么到底是以国家规定的法律作为依据?还是以地方性的法规为依据?当法官发现了地方性法规与国家法律的规定相抵触的时候,应该怎么办?他可以有三种选择。

第一种选择就是现在这个法官做的,判决书中宣布与上位法相抵触的河南省的种子条例是无效的,用国家种子法作出判决。

第二种选择是当你发现这个问题时候,你停止审理这个案件,把这个案件通过洛阳市中院,向省高院请示,由省高院向最高法院请示,最高法院如果认为确实需要的时候,最高法院自然提交给人大常委。由它审查河南省地方性法规规定是否相抵触,如果相抵触,全国人大常委会可以做出撤销的决定。

第三种选择是按河南省地方性法规判这个案件,那是比较保险的,但会违背法官的职业道德。

按照我们的体制,他应选择第二种形式,发现了与法律相抵触的地方性法规,你自己不要宣布是否有效,应提交给法院,最后由全国人大常委会来判断。这名法官的创新意识是可贵的,但是任何创新和改革不能违背法律。我们的改革不能突破我们现行法律规定,这是一个基本程序,如果为改革而牺牲了现行法律价值,或者突破某一个现行法律规定,也许取得一定进展,但这种改革所侵犯是整个国家法律统一性和法律尊严。即使是不合理一些法律规定,当它还没有被有关机关修改和废除以前,它仍然是有效的,所以我们不能为了改革,而突破现行法律的界限,或者违反现行法律规定的程序。

作为一个执法者,我们应该考虑到,如果我们把这个违法或者违宪的行政法规和一个政府规章适用于某一个特定当事人的时候,对当事人的权利将带来很大的影响。

比如,公安机关在执行职权的时候,如果发现作为执法依据的规范性文件与上位法之间相矛盾的话,应该怎样处理?需要我们在实际工作中认真研究。

在前面举的三岁女孩子在家被饿死的案件中,两名执法者在法庭上反复强调,我只是一个执行法规和公务,禁毒条例怎么规定,我就应该这么做。但是从执法角度看,与案件有关的生命权的问题,你是不是也有义务来保护?执法者当然要对法律负责,但与法律相关的其它利益也要保护。 法律程序的价值就是为了保护实体的内容,如果我们只强调程序,不考虑实体,或者不考虑程序有关的相关因素,最后造成的后果可能是目的与结果之间的矛盾。

最后一个区别是基本权利是一种综合性的权利,而一般权利是比较具体性的权利。比如我们看民事权利,或者诉讼法上权利,它是一个单向的、具体的某一个权利。我们基本权利时候,它都是一个综合性权利。比如宪法规定了人身自由,其内容包括四种具体的权利,构成了人身自由的一种综合性的体系。如人身不受非法侵害、人的尊严不受侵犯、住宅不受非法侵犯、通信自由和通信秘密不受侵犯。这就是人身自由基本权利一个综合性的权利体系。

在人格尊严中也有一些具体的权利,比如隐私权,怎么保护?他也有一个具体的权利体系。通信自由怎么保护?它也有很多具体权利体系。如北京市现在非常强调市容建设,但是一些地铁口或一些公共场合我们经常发现一些小广告,内容很不健康。小广告中他们留了自己的手机号,便于联系。从城市市容建设角度来看,这些小广告是需要清理的。但难度很大,今天清理后,第二天还要贴,第三天还要贴,所以花了很多人力、财力,问题仍解决不了。后来,有部门提出能否采取停机的方法或采取干扰的方法等。遇到这样的问题我们应该怎么处理?这种解决问题的方法与通信自由之间会不会发生矛盾?我说能想到这个层面确实是很大进步。过去我们的一些行政机关为了治理市容建设,或者维护社会秩序的时候很少考虑宪法问题,为了市容建设,把不合法的小广告给它拿下来,或者停机是最简单的方法。

我认为,停机的方法是不合理的。因为宪法规定的人身自由中包括通信自由,通信自由是基本权利,是宪法承诺给每一个公民的,贴小广告的人同样享有通信自由。他按照法律规定的程序,办了合法的手续,也交了钱。所以我们邮政部门不能简单地采取停机方法,如果他从事违法犯罪行为,我们有刑事诉讼法规定,按照法院程序你可以监听他的电话,或者通过别的途径来处罚他,你不能采取一律停机的方式,这样做违反了宪法关于公民通信自由的规定。如果我们采取这种方式限制通讯自由,也可能达到一个目的,即他们不敢乱贴小广告了,但是另一方面我们可能侵犯了公民应该享有的通信自由。至于他是不是从事违法或犯罪活动,应按照法律程序处理。

还有一个财产权问题,目前拆迁过程中出现了侵犯公民财产权的问题是比较严重的,值得我们高度重视。我最近看到报道,一些开发商雇人,凌晨四点钟强制性的闯到一个拆迁户家,强行把家里人赶到外面。 这不仅侵犯公民的人身自由,而且侵犯公民应该享有的财产权。所谓“钉子户”是有的,但无论什么样情况下都要依据法律程序,不能采取强制性方式,你采取强制性方式也可以,但要通过法律程序。拆迁过程中的财产权侵犯现象是比较普遍的。因此,修改宪法时需要明确公民财产权受法律保护,为了公共利益和社会利益,可以对公众的财产权进行征用,但是必须给予正当或者合理的补偿。要明确财产权不是一般的权利,而是国家必须保护的一种基本权利。

同时明确,只有公共利益的需要,才能限制或者征用公民的各种财产。但是这里有一个严格标准,什么叫公共利益,什么叫社会利益,开发商的利益并不绝对是合理的利益,有些开发商的利益,比如在一个地方盖百货商店,这种利益是公共的利益还是一般营利性经济的利益。如果仅仅是商业性利益的话,不一定把它认定为一种公共利益。 所以我们应当对公共利益、社会利益做一个限定。我们需要把财产权保护作为公民基本权利来规定。因为我们公民不仅有一个劳动的收入,现在有越来越多的合法的非劳动收入,合法的非劳动收入,也受国家宪法法律保护。

可见,宪法规定的人身自由、社会经济,文化教育权利、宗教信仰自由、平等权利等,都不是一个单向的权利,而是一种综合性的权利。

比如平等权是综合性的权利体系。我们不能说社会生活中存在的不平等现象都是违反宪法,最近好像有一种“宪法热”,什么问题都是违反平等权的。应该分清宪法问题和法律问题,法律权利和宪法权利,法律救济和宪法权利之间的界限。强调宪法的重要性是对的,但是不能说任何问题都通过宪法来解决,当你的权利受到侵犯的时候你首先要通过法律途径来解决。如果通过法律程序得不到解决的时候,或者穷尽法律所有程序仍然得不到保护的时候通过宪法救济形式。或者你认为在权利所侵犯的案件当中,判决所依据的法律或者规范性文件有违宪问题时候可以提出宪法救济。

如果没有这样的界限,把所有的法律问题,所有的法律纠纷都通过宪法来解决话实际上违反了宪法作为国家根本法的地位。所以我们希望在法律问题和宪法问题之间有一个明确的界限。这是我们讲的基本权利的一些问题。这个问题对我们今后的工作是有一些帮助的。



第三.权利保障制度运行中存在的问题


在现实生活中,权利保障的原则和权利保障的限制之间的差距是比较大的。

第一是我们的一些立法的规定,有些是不具体的,缺乏操作性。有些权利的保护问题,到底怎么保护?通过什么程序来保护?法律上没有具体规定。

第二是有些立法的规定,注意观念的超前性,而我们现实条件又跟不上。

第三是执法机关在执法过程中,确实存在不尊重权利的现象,只是强调管理意识,缺乏保障意识。

第四是片面强调国家利益和社会利益的保护,而忽视公民个体权利的保护。也就是说国家利益、社会利益和公民个人权利之间,应该保持很好的协调。但在一些执法的过程中,有些地方,有些执法人员,的确是没有很好地考虑两者价值的平衡,名义上是公共利益,但是实际上侵犯了公民权利,同时侵害了国家利益。

最后一个问题,我想我们在权利保障中出现的问题,一方面我们强调法治原则,另一方面在工作当中,在有意或无意当中,我们是通过一些非法治的手段来推行部分改革。名义上是法治,但是实际上损害了法治的权威。

公安机关在保障公民权利过程中存在的具体问题是:

一是对公民权利的保护缺乏一些热情,缺乏一些感情。

二是遇到一些权利保护问题时,互相推诿,互相不承担责任。

三是具体办案过程当中,办一些关系案,人情案。

四是执法不公。

五是有令不行,乱收费。少数民警在执法中欺压百姓。

这是公安部提出来的,最核心的问题就是缺乏对人民群众的感情,把人民群众的权利保障没有从感情的角度加以认识。认为自己就是国家利益和社会利益的维护者,群众个人怎么感受,他怎么想,这是一个小事,维护国家利益是大事。这种想法是不正确的。

目前,在权利保障问题上我们遇到了很多挑战,其原因在于:一是群众法律意识的提高。以前很多群众不了解法律,不清楚法律能带来什么利益。近几年法律得到了很大发展,公民维权意识有了提高。

二是市场经济发展以后,经济利益越来越多元化,人们把法律和自己的经济效益联系起来,把利益的损害通过法律来加以救济。所以现在与权利有关的案件越来越多,包括宪法的官司越来越多。

比如去年出现了死刑犯的妻子提出生育权的问题,她认为丈夫也有生育权利,虽然他判死刑,但是生育权是不能剥夺的。他死刑以前,我有没有生育的权利?因为我们法律上没有明确规定,死刑犯到底有没有生育权,家属有没有提出权利保护,有没有依据?

大学生现在也提出了一些新的法律权利问题和宪法权利问题。比如大家知道,北京市高考重点录取线和山东省的高考重点录取线大概差60分到70分,过去大家觉得没有什么问题。但是去年山东三名考生状告教育部,认为教育部的规定违反宪法规定的平等权。为什么两个地方不一样?为什么山东考生要比北京的考生多六十分,七十分,甚至最高八十分才能上重大大学?为什么北京考生就享受一个特权?所以教育部的很多规定也遇到了挑战。


第四.如何进一步完善权利保障体制。


第一个问题是要从世界眼光看权利保障问题。当代世界各国目前权利保障制度呈现出新的发展趋势。我们权利保障的时候,不仅要考虑中国权利保障问题,我们毕竟已经进入到国际化时代,也要从国际社会的角度,从国际权利保障的环境中,考虑中国的权利保障制度的发展方向与途径。我们已经签署了两个人权公约,其中社会、经济、文化权利公约,我们已经批准了,政治权利和公民权利公约,我们正在准备批准。

批准两个重要人权公约以后,对我们国内的权利保护带来新的挑战。比如,联合国人权公约里面有规定,国内的法律没有规定时怎么办?联合国人权公约里有规定,我们宪法上也有规定,但有些权利的内涵不一样的,比如结社自由,我们宪法上有规定,但是我们结社自由,主要是指组织社会团体,它并不是政治上的结社自由。而在我们联合国人权公约所说的结社自由包括组织政党的自由和工会的自由,如何协调不同内涵之间的关系?有些是联合国有明确的规定,但是我们规定的内容是不一致的。比如,公约规定了沉默权,犯罪嫌疑人是有沉默的权利,而在我们刑事诉讼法规定,被告人有如实地交代的义务。而且我们的刑事政策还有一个坦白从宽,抗拒从严,你不说话肯定认为你抗拒。但是联合国人权公约规定的沉默权保护不说话的权利,这是我的权利。沉默权利在公约有规定,对我们国家有一些约束力。

第二个问题是需要从宏观角度分析世界范围内的权利发展趋势。各国权利保障发展趋势主要表现在:权利保障观念的转变;权利保障范围的扩大;权利保障形式的多样化;权利保障价值的社会化;权利保障程序的规范化等。21世纪是权利的时代,整个世界都在不断强化权利的保护,权利问题是一个国家、一个社会的一个最基本的问题,也是社会矛盾的一个焦点问题、难点问题、热点问题。

比如我们公安机关能不能建立统一的数据库,特别是对一些犯罪分子、违法分子能不能建立数据库,用数据库来控制他们?美国制定了一个反恐怖法,引起了很大的争议,国家安全的利益和公民的个人隐私权之间,如何保持协调,9.11以后,美国社会是非常强调国家利益的,这是对的。因为是恐怖事件,对公民的生命权造成了很大损害,为了维护国家安全,国家可以对必要的个人隐私进行限制。但在美国主要的争议是宪法赋予公民个人的隐私权,如果为了国家的利益而牺牲公民个人隐私权的话,是牺牲了公民的基本权利。

我认为数据库是可以建的。但是我们建立数据库的出发点和目的要正当,即出发点是如何更好地保护公民,怎样通过国家利益的保护更好地、更有效地保护公民的权利。用这种数据库来限制和管理、监督某些特定人的信息,便于调出这个信息。我想同样的法律,如果你的出发点不同,那么规定的内容和具体执法的过程也是不一样的。

从二十一世纪发展趋势看,世界越来越强调人的尊严,越来越强调人的基本权利的保护,越来越强调国家利益和社会利益的重要性。实际上,公民个人的利益也是重要的,应该是在公民利益的保护前提下,形成国家利益,不能以国家利益来片面地限制公民个人的权利,这是一个主要的发展趋势。

第三个问题是怎样认识管理与保障、自由与秩序的关系。公安机关怎样从保障的观念、管理的观念转化为服务的观念。从严格意义上说,保障和服务我觉得价值上是一致的。公安部提出来观念转变的问题是非常重要的,现实中确实存在一些强调管理的功能和忽略保护的功能的现象,对一个犯罪嫌疑人或者违法的嫌疑人,我们可能更多的考虑到你是违法的嫌疑人,实施违法行为。

公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序的规定》是很有意义的。比如规定,公安机关在对违法嫌疑人进行检查时,必须尊重被检查人的人格,不得以有损人格尊严的方式进行检查。我认为这是宪法规定的人格尊严不受侵犯的权利在程序中的具体落实。

另外一个很重要的创新就是非法证据不得作为定案的根据。长期以来,我们包括法院审理案件当中,非法的证据能不能成为办案的依据是不明确的。在法制建设过程中一直强调超期羁押的问题,刑讯逼供的问题,为什么还存在刑讯逼供现象呢?有些人认为你不打他,他不说实话,打几下子就说话,说话以后的事实作为定案的根据。

但刑讯逼供是严重侵犯人身自由的行为。所以公安部规定,非法证据不得作为定案的根据,只有书证、物证、视听资料等作为定案的依据。这对保护公民的权利会起到非常重要的作用,当然对我们公安机关以后的办案,可能带来程序上的限制。但是我们讲法治,讲民主,就不能怕麻烦。越是程序复杂,越是具体,对我们办案人来说可能是麻烦。但是这个麻烦正是为了更有效地保护公民的基本权利,或者犯罪嫌疑人的基本权利。

如何在保障和服务之间寻找一个合理的平衡,首先确定保障的观念,我们要克服以管理为出发点的观念。保障和管理,我认为是不同的。因为保障中已经包含着保护公民权利的这个基本观念,如果没有保护观念,就不能实施有效的保障措施。如果你只有管理的观念,认为我代表国家管理你,漠视公民权利也可以的话就会脱离宪法的基本原则。

所以保障和服务这个观念,我认为应该价值是一致的。因此我们制定法律也好,规章也好,必须有一个保障的出发点,为了保障你的权利,我限制你的权利。不是为了限制你的权利而限制你。另外在工作中如何合理确定保障权利和限制权利界限是需要认真研究的问题。我想这两个问题是一样。比如通信自由的问题,我认为大街上小广告上的手机号是不能停的,但是一个犯罪嫌疑人,进入法定程序以后,他的通信自由是受限制的,你不能随便打电话的,这个时候的限制具有合理性。为什么?因为已经有了法定程序,你的人身自由按照法律规定受限制,你的通信自由和通信秘密当然受相应的限制,这是法律的具体规定。

第四个问题是公民权利保障的立法和执法的协调性。我们有很多法律和法规,但是执法和立法相脱节的现象是比较严重的。另一方面我们看到很多法律还没有制定出来,特别是涉及到公民基本权利的一些法律没有制定出来,比如这个结社法、通信自由保障法等等。还有新闻法、出版法等。 如何在立法和执法之间保持协调?在没有相应的法律规定的情况下,我们公安机关怎样保护公民基本权利?比如游行示威是宪法的基本权利。有些人对游行示威权利缺乏必要的认识,简单地与安定团结对立起来。总觉得游行示威与安定团结是相矛盾的,所以尽可能不让你游行,提出申请,我不许可。理由是这个游行示威可能会影响当地的安定团结。

据我了解,经过公安机关许可的游行示威的总数是比较低的。这里可能有观念的问题,

合理的、正当的游行示威实际上更有利于社会的稳定和社会的发展。为什么?因为任何一个社会,政府制定的政策和国家制定的法律,不可能得到所有社会成员的支持,对某一项政策有些公民是不满意的,或者某个群体是不满意的。他们需要把自己的不满通过一定的法定程序发泄出来。如果我们以社会稳定来简单地限制或者过分地限制公民游行示威权利,我们政府在工作中,可能听不到公民的一个真实的声音。反而不利于政府根据老百姓的要求及时地调整我们政策。当社会矛盾积累到一定程度以后,它会造成社会的不稳定。

我想从权利保障的角度来说,我们应该相信,提出游行示威的人,绝大多数的人并不是想破坏安定团结,他只是通过这个形式来表达他的意见,表达他的要求,这也是我们法治社会里面应该允许的。我们宪法规定了言论自由,我们既要保护公民也的正确的言论,也要保护可能出现的错误言论。我们不能要求我们公民所说的话都是正确的。因为每个人认识水平,教育环境不同,对每一个国家的政策,每一个国家的法律,他的想法也许是错误的。

当然,言论如危害了社会,可依照法律规定制裁。但是你的言论没有转化为行为,只是个人的不正确认识,法律是应该保护的。

第五个问题是权利保障程序的规范化。公安部制定的行政案件办理程序的规定对于权利保障的规范化将起到非常重要的作用。这个规定非常具体,程序的安排是合理的,比如听证程序,第八章规定听证程序共30多条。北京市公安机关开始实施复议案件中的听证制度。今年五月份他们已经进行一次行政复议一次公开听证。过去的行政复议案件基本上采取书面审理的方式,申请人和被申请人没有机会见面,你提出什么样的陈述意见双方是不知道的。通过听证,让被申请人在听证会上充分陈述你的意见。即使申请人或者被申请人败诉了,但是他充分表达了自己的意见,有助于避免暗箱操作。

第六个问题是强化权利的救济。这个问题我前面已经提到,任何权利如果没有救济就没有任何意义。只要是法律规定的权利必须有救济。无救济,无权利,这是法治的基本原理。

在保护公民权利的时候,如何进一步强化救济程序?我认为公安部的规定,已在救济方面进行了有益的制度创新。这个救济我们不要把它理解为只是一种金钱上的赔偿,或者补偿。而是为每一个权利实现,提供一个具体的、有效的、统一的程序的安排,这是一个具体的。每个公民他的权利受到侵犯以后,他都需要明确的救济程序。不能出现过去那样的权利受到侵犯以后,他不知道应该到哪个部门去,通过什么程序来解决的现象。

在治安管理处罚条例修改中,也要充分考虑强化权利救济问题。在治安管理处罚中,怎样保护公民的权利?把保护的理念作为一个修改的出发点,这是非常重要的。同样一个法律,或者一个规范,不同的出发点可能造成不同的一个内容,形成一个不同社会效应。

所以修改与完善治安管理处罚条例中,一方面我们的观念要转变,另外一方面程序的设计更要注重保护人权。要从宪法的层面来考虑这个问题。因为治安管理处罚条例涉及的权利中,有很多权利是一种宪法上基本权利,所以你不从宪法角度来考虑,有可能无法对基本权利缺提供有效的保护。

从这种意义上一个国家最根本的宪法尊严能不能得到维护,宪法能不能得到实施,在很大程度上取决于我们公安机关在权利保障中所做出的努力与它所做出的贡献。

从事公安工作是非常崇高的。当然现在我们正处于社会转型时期,我们遇到很多新的问题。因此我们应该从宪法理念角度,从保护公民权利的角度,不断地思考实践中提出的问题,改革不完善的制度。因为法治的发展需要大家共同参与与推动,只有大家共同参与,共同努力,才能推进建设社会主义法治国家的进程。

谢谢大家。
 
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